В экономическом фокусе. Взвешенная бюджетная политика
Экспертное мнение и анализ «Стратегии 2020: Новая модель роста – новая социальная политика» представили аналитики «Тройки-Диалог».
Мы неоднократно отмечали, что долгосрочная стратегия нового правительства, которая называется «Стратегия 2020: Новая модель роста – новая социальная политика», выглядит вполне приемлемой, однако не следует рассчитывать, что в экономической политике произойдут радикальные изменения (как положительные, так и отрицательные). Проект этой стратегии был опубликован в середине марта, он доступен в Интернете. Текст документа полностью подтверждает наше мнение о том, что Россия, вероятно, продолжит развиваться «по инерции» и реализоваться будут те реформы, которые будут необходимы на текущий момент. Опубликованный документ довольно длинный, 864 страницы, и его сложно даже просто прочитать, не говоря уже о реализации всего, о чем в нем говорится. В «Стратегии» много «правильных» слов, но довольно сложно выделить ключевые моменты и кратко изложить их в традиционном формате публикаций, поэтому мы в данном случае сфокусируемся в основном на макроэкономических аспектах. «Стратегия» состоит из шести частей и 25 глав, охватывающих как общие, так и многие частные аспекты экономической политики. Тем не менее проницательный читатель не может не заметить, что в «Стратегии» почти ничего не говорится о политических реформах (хотя в тексте неоднократно отмечается неэффективность госсектора и государственных институтов в целом). При этом многие внешние эксперты и аналитики считают, что особенности российской политической системы, институциональной среды – одно из главных препятствий, мешающих росту, устойчивости и экономической эффективности. С другой стороны, надо признать, что, несмотря на институциональные проблемы, макроэкономические показатели России лучше, чем в развитых странах, которые, как предполагалось, имея лучшие институты, должны быть более адаптивны и способны к росту.
Как следует из названия «Стратегии», в основе новой модели роста должна лежать новая социальная политика. Это предполагает, что главным принципом экономической политики нового правительства должны быть инвестиции в человеческий капитал и инфраструктуру. Именно об этом идет речь в первых четырех частях и 17 главах: правительство намерено повысить расходы, связанные с социальной сферой, на 4% ВВП к 2020 году, сократив при этом затраты на государственное управление, национальную безопасность и некоторые другие статьи примерно на 2% ВВП (так называемый маневр «плюс 4 минус 2»). Принципиально важно, что правительство считает поддержание макроэкономической стабильности главным условием роста. Пятая часть стратегии посвящена эффективности госсектора, а шестая часть – отношениям с другими странами. Очевидно, что над этим документом работало много авторов, поэтому его стиль весьма разнообразен. Некоторые главы, скорее, описывают пожелания авторов, тогда как другие изобилуют критикой и анализом проблем (и содержат ряд предложений по их решению). Некоторые же главы, например те, в которых речь идет о международных отношениях России, написаны как руководство с довольно четким планом. По очевидным причинам мы не будем подробно анализировать все разделы и лишь отметим, что «Стратегия» выглядит вполне обоснованной. Авторы документа отмечают, что должны быть решены такие проблемы, как недостаток конкуренции, неэффективность государственного сектора, отсутствие стимулов для инноваций и чрезмерная зависимость России от внешних факторов (в частности, от цен на сырье). Спорить с этим трудно. Можно лишь приветствовать стремление увеличить инвестиции в человеческий капитал и инфраструктуру, а также попытки повысить эффективность госсектора (включая государственное управление). Но сравнительная оценка показывает, что в последние 10 лет быстро росли расходы не на социальную сферу, а на государственное управление, силовые структуры (включая национальную безопасность и оборону) и национальную экономику. Таким образом, планы по увеличению социальных расходов означают просто восстановление статуса-кво десятилетней давности. Это также значит, что расходы на чиновников и силовые структуры должны сократиться в процентном отношении к ВВП, поскольку в будущем они должны расти медленнее, чем затраты на социальную сферу. К 2020 году предполагается сократить количество чиновников на треть.
В проекте «Стратегии» не предусмотрено увеличение бюджетных расходов в процентном отношении к ВВП – напротив, предполагается, что расходы консолидированного и федерального бюджетов будут постепенно сокращаться относительно ВВП. Кроме того, у правительства нет планов значительно увеличивать дефицит бюджета, который, как предполагается, до 2020 года не должен превышать 2% (в случае федерального бюджета дефицит будет в основном колебаться на уровне чуть выше 1% от ВВП). Время покажет, удастся ли реализовать эти планы, однако важнее всего то, что, по мнению государственных экспертов, разрабатывавших эту стратегию, основным приоритетом госадминистрации должно быть сохранение финансовой стабильности. Эту точку зрения в большинстве своем разделяют и официальные представители государства. Таким образом, правительство отнюдь не намерено радикально менять макроэкономическую политику, хотя при этом ожидаются некоторые перемены – например, изменения налоговой системы и ужесточение бюджетной дисциплины.
Изменилась позиция правительства в вопросе об инвестициях. Отрадно отметить, что уже не идет речь об опережающем по сравнению с ВВП ростом инвестиций, тогда как в предыдущих документах предполагалось, что рост инвестиций должен почти вдвое опережать рост ВВП и через десять лет отношение инвестиций к ВВП должно почти удвоиться (что по определению означает снижение эффективности инвестиций). Правительство предполагает, что в 2020 году инвестиции останутся на уровне около 24–25% ВВП, что лишь немного выше текущего уровня, и, следовательно, экономический рост должен быть сбалансированным, а не перегретым.
Еще один приоритет правительства – удержание инфляции на низком уровне. Согласно расчетам, инфляция в России превысит аналогичный показатель в развитых странах на 100–150 б. п. (что, возможно, не является правильной целью, если применение нестандартных мер кредитно-денежной политики приведет к высокой инфляции в развитых странах). Таргетирование инфляции, дедолларизация экономики, расширение денежного рынка и сохранение положительных процентных ставок – все эти задачи включены в стратегию развития.
Следует приветствовать планы правительства вернуться к соблюдению «бюджетного правила», предусматривающего аккумулирование нефтяных доходов в Резервном фонде, когда средняя скользящая цена нефти превышает определенный уровень. Впрочем, такое правило тоже нельзя считать идеальным. В самом деле, рискованно руководствоваться ценой на нефть, привязанной к доллару, поскольку доллары печатает страна, денежные и финансовые власти которой сейчас придерживаются весьма неканонической политики. Более того, соблюдение «бюджетного правила» имело больший смысл в тот период, когда российский Центробанк таргетировал обменный курс (подобной политики сейчас придерживается Нацбанк Казахстана). В условиях практически неконтролируемого гибкого обменного курса это правило будет играть менее значимую роль. Более оптимальным вариантом было бы решение таргетировать внутренние расходы исходя из целевого уровня инфляции и предполагаемых темпов роста (как это делает большинство других стран).
Поскольку в ближайшие годы заложенная в бюджет цена нефти, предположительно, будет выше «цены отсечения» (за которую можно принять средний уровень цен за предыдущие десять лет), правительство сумеет и аккумулировать запасы в рамках Резервного фонда, и наращивать долг (главным образом, внутренний). Согласно стратегии, к 2020 году предельно допустимый объем этого долга не должен превышать 25–30% ВВП. Опять же следует отметить, что действительность может в конечном итоге не совпасть с ожиданиями, но в намерениях правительства, судя по всему, не кроется никаких угроз для макроэкономической стабильности.
Ряд аналитиков в последнее время высказывались на тему того, что в условиях растущих госрасходов уровень цены нефти, при которой теоретически бюджет был бы сбалансированным, должен существенно повыситься. Причем некоторые эксперты называют пугающие числа – примерно $150 за баррель. По нашему мнению, это преувеличение. Более того, в условиях гибкого обменного курса весь разговор о цене на нефть, позволяющей добиться бездефицитного бюджета, может быть лишен смысла. С 2009 года обменный курс находится в более сильной зависимости от цены нефти, поскольку формируется под влиянием рыночных механизмов, а не таргетируется, как раньше, Центробанком.
Следует отметить, что цена нефти, при которой бюджет оказывается сбалансированным, заBа предвыборные обещания, правиBвисит не только от динамики расходов, но и от колебаний обменного курса (который оказывает влияние на доходы бюджета). Это, в свою очередь, означает, что цена нефти, при которой бюджет будет бездефицитным, зависит от текущей цены нефти. В первом приближении эту зависимость можно принять линейной (если не учитывать изменения в потоках капитала). Таким образом, цена нефти, при которой бюджет будет сбалансированным, на самом деле может приблизиться к отметке в $150 за баррель, однако это может произойти только в том случае, если вырастет фактическая цена нефти (что приведет к укреплению рубля). Если же нефть подешевеет, то неизбежное ослабление рубля приведет к немедленному снижению цены нефти, необходимой для исполнения бездефицитного бюджета.
В целом макроэкономические положения стратегии выглядят достаточно разумно. Сама стратегия предусматривает множество путей решения различных проблем, таких как увеличение налогообложения металлургического, горнодобывающего и газового секторов или постепенная отмена экспортных пошлин на нефть, но это вовсе не означает, что все предложенные меры будут осуществлены. Как уже было отмечено, мы считаем, что эти меры, скорее всего, будут реализовываться выборочно и весьма постепенно.
Материал подготовлен аналитиками "Тройки-Диалог"
23.05.2012, 4779 просмотров.
